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環評因“重大變動”未重新報批，三項處罰是否合法？

所屬分類：行業資訊發布時間： 2022-08-19 作者：

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2020年6月，某建筑固廢回收利用項目填報了排污登記表，10月環評報告表獲得批復；2021年2月竣工，3月調試，9月進行了自主竣工驗收、填報了環評登記表（環評報告表、登記表符合當時規定）。

2022年2月24日檢查發現，2021年8月增加了一條石料破碎篩分線：將粒徑1cm以下石子再次破碎—篩分—石子成品。與之前環評報告表工藝：原料（建筑固廢）—篩分—破碎—篩分—石子成品，共用下道工藝：石子成品—配料、水泥、水—攪拌—水穩拌合—成品出廠。

新增破碎機未配套除塵設施；其余的新老破碎機、篩分機及水穩拌合等工序，都有脈沖袋式除塵器，車輛沖洗廢水循環使用。

執法部門認為，環評及其批復中未涉及“再次破碎”篩分線，系擅自增加了一個二次破碎設備，導致顆粒污染物排放量增加。按照2021年大氣環境監測數據，判定所在區域環境質量不達標區，根據《污染影響類建設項目重大變動清單（試行）》（下簡稱《變動清單》），屬于“6.新增產品品種或生產工藝（含主要生產裝置、設備及配套設施）、主要原輔材料、燃料變化，導致以下情形之一”：“（2）位于環境質量不達標區的建設項目相應污染物排放量增加的”重大變動情形，而未重新報批環評文件，且驗收弄虛作假，應予以處罰。

據此，依據《環境影響評價法》第三十一條和《建設項目環境保護管理條例》第二十三條（下簡稱《環評法》《建設條例》）規定和裁量基準做了三個處罰：（1）責令改正違法行為，90日內重新報批環評文件，處罰款3.169萬元；（2）取得環評批復60日內重新組織驗收，處罰款72萬元；（3）對有關責任人處罰款14.75萬元。

生態環境保護看似千頭萬緒，其實都是依據《建設項目環境保護事中事后監督管理辦法(試行)》（下簡稱《監督辦法》）從三個方面展開的，即以環評文件獲得審批為核心的事前預防、以環保設施同時建設為核心的事中監管、以排污許可達標排放為核心的事后監管。本案就依次逐項分析。

是否屬于重大變動

《環評法》第二十四條..款規定：“建設項目的環境影響評價文件經批準后，建設項目的性質、規模、地點、采用的生產工藝或者防治污染、防止生態破壞的措施發生重大變動的，建設單位應當重新報批建設項目的環境影響評價文件”。《建設項目環境保護管理條例》（下簡稱《建設條例》）第十二條..款也做了同樣規定。

《變動清單》分別從定性和定量兩個方面對《環評法》提到重大變動的五種情形分別予以界定。顯然，本案建設項目的性質、地點沒有變化，不予考慮，但其余情形值得斟酌。

規模方面，有三種情形，..增大兩種（定性與定量結合）：一是生產、處置或儲存能力的達到30%及以上；二是沒有達到規定程度但導致廢水..類污染物排放量增加，或者導致污染物排放量增加10%及以上。相對增大一種（定性）：環境質量不達標區域內相應污染物排放量的相對增加，如細顆粒物不達標區，二氧化硫、氮氧化物、可吸入顆粒物、揮發性有機物排放量的增加；臭氧不達標區，氮氧化物、揮發性有機物的增加；其他大氣、水污染物因子不達標區，相應污染物為超標污染因子的增加。

本案企業生產、處置或儲存能力沒有變化；污染物排放量沒有數值支持、所在區域環境質量不達標的種類和企業排放種類及數值也不明確。故以此難以處理。

生產工藝方面，有兩個情形，即上文提到的“6.”“（2）”，一是新增產品品種或生產工藝（含主要生產裝置、設備及配套設施）、主要原輔材料、燃料變化而導致新增排放污染物種類的（毒性、揮發性降低的除外）、環境質量不達標區的建設項目相應污染物排放量增加、廢水..類污染物排放量增加、其他污染物排放量增加10%及以上。二是物料運輸、裝卸、貯存方式變化，導致大氣污染物無組織排放量增加10%及以上。

在規模（現實更關注生產能力）沒有變化，而將部分生產過程由一次破碎改為兩次破碎情形下，能肯定的是，污染物產生環節增加了，但并不一定導致排放量的增加，特別需要監測數據支持。所在區域是否為環境質量不達標區的判定，也需要相應結論支撐（依據2021年大氣環境監測數據有些欠缺）。

本案新增破碎設備及部分配套設施生產工藝，但是否導致新增排放污染物種類，或者在環境質量不達標區增加10%及以上排放量、或者無組織排放量增加10%及以上，都需要定量數據支持。調查并不明確，難以以此處理。

環境保護措施方面，有六種情形，本案涉及廢氣污染防治措施變化，但是否導致上述生產工藝帶來的大氣污染物排放量增加10%及以上，數據不明確，是否新增廢氣主要排放口也未明確。因而，也不能以此認定。

不論是規模、生產工藝還是環境保護設施，生態環境都是圍繞環保的核心——污染物排放量增加展開，達到確定數值才構成重大變動才需要重新審批。故而，案件事實及其證據，尚不能完全證明項目構成重大變動。

是否需要重新報批環評手續

因原有破碎篩分線所產石料的細度不能完全滿足市場要求，實施相應變動在所難免，夠不上重大變動，還需要重新報批環評文件嗎？

《環評法》第二條規定，環境影響評價，是指對規劃和建設項目實施后可能造成的環境影響進行分析、預測和評估，提出預防或者減輕不良環境影響的對策和措施，進行跟蹤監測的方法與制度。可見，環評的目的在于從源頭防范環境污染和生態破壞的作用，對未建項目采取措施進行預防和其后監督改進；一旦建成成為事實，目的就變為污染治理；當然還要及時將情況報告監管者知曉，以便掌握污染物排放總量和跟進監管。

正如《環評法》第二十四條，沒有規定補辦環評手續，而是要求環評文件經批準后，發生重大變動，應當重新報批環評文件。其他情形，如未經審批或者未予批準的，第二十五條規定不得開工建設；建設過程中，第二十六條規定，應當同時實施環評文件以及審批意見提出環保對策措施；建設、運行過程中產生不符合經審批文件情形的，第二十七條規定，應當組織后評價，采取改進措施，并報原審批部門等備案；第二十八條規定，執法部門應當對投入生產或者使用后所產生的環境影響進行跟蹤檢查。

既然不屬于重大變動，事前預防意義不大而不重要。因而，不符合法定條件也就不需要重新報批，..個處罰有欠妥當。

依據《監督辦法》第二條：“建設項目環境保護事中監督管理是指環境保護部門對本行政區域內的建設項目自辦理環境影響評價手續后到正式投入生產或使用期間，落實經批準的環境影響評價文件及批復要求的監督管理。建設項目環境保護事后監督管理是指環境保護部門對本行政區域內的建設項目正式投入生產或使用后，遵守環境保護法律法規情況，以及按照相關要求開展環境影響后評價情況的監督管理”，以上屬于事前監管，以下則屬于事中事后監管。

是否需要竣工驗收

環評的預防效果究竟會如何，不論是環評審批文件、重新報批文件，還是不需要報批情形，污染防治設施的建設及其效果的驗收都必不可少，因為涉及監管和污染防治的核心——污染物的實際排放。因而，不屬于重大變動情形的驗收也要包括在內。

《建設條例》第十五條從污染防治的工程技術方面予以保障，規定建設項目需要配套建設的環境保護設施（并未強調只能依據環評及其批復），必須與主體工程同時設計、同時施工、同時投產使用，目的就在于確保預防水到渠成。當然還要遵守其他規定，如第三條規定，產生污染的建設項目，必須遵守污染物排放標準和重點污染物排放總量控制要求（質量不達標區的依據來源）。

《建設項目竣工環境保護驗收暫行辦法》（下簡稱《驗收辦法》）第二條規定，適用于編制環境影響報告書（表）并根據環保法律法規的規定由建設單位實施環境保護設施竣工驗收的建設項目以及相關監督管理。因此，本案企業排污開始前，不論是否有環評文件及其審批，都要驗收，因為第三條規定驗收的..個主要依據就是“（一）建設項目環境保護相關法律、法規、規章、標準和規范性文件”，其次才是“（二）建設項目竣工環境保護驗收技術規范；（三）建設項目環境影響報告書（表）及審批部門審批決定。”

而且第四條明確“建設單位是建設項目竣工環境保護驗收的責任主體”；“環境保護設施是指防治環境污染和生態破壞以及開展環境監測所需的裝置、設備和工程設施等。”顯然，企業應當履行污染防治設施建設和驗收義務，發展建設絕不可忘記環境保護。

是否構成驗收弄虛作假

從以上案情看出，新增破碎機未配套除塵設施，卻通過了其后的驗收。

《驗收辦法》第十六條規定，“需要配套建設的環境保護設施未建成、未經驗收或者經驗收不合格，建設項目已投入生產或者使用的，或者在驗收中弄虛作假的，或者建設單位未依法向社會公開驗收報告的，縣級以上環境保護主管部門應當依照《建設條例》的規定予以處罰，并將建設項目有關環境違法信息及時記入誠信檔案，及時向社會公開違法者名單”。

《建設條例》第二十三條的相應規定是，“責令限期改正，處20萬元以上100萬元以下的罰款；逾期不改正的，處100萬元以上200萬元以下的罰款；對直接負責的主管人員和其他責任人員，處5萬元以上20萬元以下的罰款……建設單位未依法向社會公開環境保護設施驗收報告的……責令公開，處5萬元以上20萬元以下的罰款，并予以公告。”

因此，前文對驗收弄虛作假，以及對有關責任人的處罰，是于法有據的。就本案而言，即使不談及驗收，增加與新增生產設施相應的污染防治設施也是必需的。

處理建議

..，調查深刻全面。對于動輒數十萬元的罰款，一定要全面謹慎，不能以不確定的概念、不準確的理解、簡單的幾頁詢問筆錄等就給予影響企業生存發展的定論。本案還需要大量可靠數據（排放檢測）即相關明確結論（質量不達標區）。

第二，處理依法到位。因為《建設條例》第二十四條還規定，“技術機構向建設單位、從事環境影響評價工作的單位收取費用的，由縣級以上環境保護行政主管部門責令退還所收費用，處所收費用1倍以上3倍以下的罰款”。本案未明確驗收是由企業自己還是委托技術機構，有委托收費就該有相應處罰。還有其他如自行檢測、公開等問題。

第三，手續次序問題。排污許可證與環評批復的前后次序不可亂。《排污許可管理條例》第十一條規定，具備“依法取得建設項目環境影響報告書（表）批準文件，或者已經辦理環境影響登記表備案手續”條件，才頒發排污許可證。本案是排污登記，可以適當放松，但次序也要相當。

第二十四條..款規定，“污染物產生量、排放量和對環境的影響程度都很小的企業事業單位和其他生產經營者，應當填報排污登記表，不需要申請取得排污許可證”。第三款規定，“需要填報排污登記表的企業事業單位和其他生產經營者，應當在全國排污許可證管理信息平臺上填報基本信息、污染物排放去向、執行的污染物排放標準以及采取的污染防治措施等信息；填報的信息發生變動的，應當自發生變動之日起20日內進行變更填報。”本案排污行為發生了變動，相關信息也當及時變更。否則，就要第四十三條規定，需要填報排污登記表的企業事業單位和其他生產經營者，未依照本條例規定填報排污信息的，由生態環境主管部門責令改正，可以處5萬元以下的罰款。

從排污許可登記管理的整體來看，本案企業的排放量不大，不是監管的重點，處罰也當與此適應，七十多萬元的大數額處罰，需要重新審視。

來源：中國環境

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